El presente tema se dividirá en dos artículos en donde se intentará abarcar de manera concisa la figura de la expropiación en Panamá, explicando lo que podemos entender por ella, su origen y evolución constitucional, la forma en la cual se encuentra regulada a nivel legal y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia con respecto a la misma.
Según el Diccionario Jurídico Elemental, podemos entender por ‘expropiación’ al “desposeimiento o privación de la propiedad, por causa de utilidad pública o interés preferente, y a cambio de una indemnización previa.”[1]
Expuesta esa definición, queda claro que para que se pueda hablar de ‘expropiación’, se vuelve intrínsecamente necesario, que esté presente una ‘utilidad pública’ o un ‘interés social’, que requieren que la Administración prive a un individuo del derecho de propiedad que este legítimamente posee.
Establecido el concepto, procedo a mostrar de manera breve el origen constitucional de la figura.
Dicho lo anterior, debo hacer referencia a los artículos 33 y 42 de la Constitución de 1904, siendo estos los que le dan origen y sentido al desarrollo de la expropiación en nuestro país, al menos durante el período republicano, siendo así las cosas, los artículos:
“Artículo 33. Los derechos adquiridos con arreglo a las leyes no podrán ser vulnerados ni desconocidos por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por dicha ley, el interés privado cederá al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer, requieren previa y plena indemnización.
Artículo 42. Nadie podrá ser privado de su propiedad ni en todo ni en parte, sino en virtud de pena o con arreglo a las leyes.
Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa de bienes o derechos mediante mandamiento judicial, pero el pago de su valor declarado se hará antes de desposeer de ellos al dueño.”[2]
De lo citado, queda claro que estamos ante los principales rasgos del Estado Social de Derecho, tal afirmación la hacemos toda vez que la característica sine qua non de estos, consiste en la preocupación que presenta el Estado por los problemas de la comunidad, por la vida de los ciudadanos, lo cual lo lleva a involucrarse de manera inevitable en el desarrollo de la comunidad, buscando que se logre el fin de la Administración, el bien común, situación que se vuelve evidente cuando se manifiesta en el artículo 33 citado ut supra, que “el interés privado cederá al interés público”, pero que también en su razonamiento indica un grado de madurez constitucional, pues es claro en manifestar que antes de que se prive a un individuo de su propiedad, es necesaria una indemnización, lo que indica, que el constituyente entendía la importancia que rodea el derecho de propiedad y que este no puede ser arrebatado de manera antojadiza y sin responsabilidad por parte del Estado, reiterado esto incluso en el artículo 42, cuando se habla de “graves motivos de utilidad pública”, cosa que si bien como se verá más adelante ha tenido cambios, para fines de evolución constitucional es importante tener en cuenta.
Siguiendo la evolución constitucional, nos encontramos con que en la Constitución de 1941 se añade una serie de cambios importantes, los cuales van a venir recogidos en los artículos 47 y 48 de la norma suprema, estableciendo el primero de ellos que:
“Artículo 47. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no podrán ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad privada implica obligaciones por razón de la función social que debe llenar.”[3] (el subrayado es nuestro).
De lo citado, queda claro que hay presente una serie de cambios importantes, pero el mayor de ellos es aquel en el cual hicimos énfasis, pues establece que la propiedad privada no es inerte socialmente hablando, pues la misma debe cumplir una función, en ese sentido, la existencia de tierras ociosas implica una serie de posibles obligaciones que tendría que afrontar el propietario.
La introducción de esa función social en la Constitución provocó que el Dr. José Dolores Moscote dijera lo siguiente: “el acogimiento en el estatuto básico del principio de la función social de la propiedad, limitativo del ius utendi et abutendi de los romanos, trae, como consecuencia, una profunda transformación de nuestro sistema jurídico, que abarcará particularmente el derecho privado (…). La consagración constitucional en Panamá del principio de que la propiedad implica obligaciones sociales es uno de estos resultados obtenido en lucha leal de cátedra y mediante el decisivo esfuerzo de unos cuantos hombres estudiosos e influyentes de la política.”[4]
Con relación al artículo 48 de la Constitución de 1941, el mismo es del tenor siguiente:
“Artículo 48. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el Legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial y justa indemnización previa.
En caso de guerra, grave perturbación del orden público, epidemias, desastres o calamidades y otros casos de emergencia que exijan medidas rápidas, la expropiación u ocupación podrá ser decretada por el Poder Ejecutivo, y podrá no ser previa la indemnización. Cuando fuere factible la devolución del objeto ocupado, la ocupación será temporal y sólo por el tiempo que existan las circunstancias que la motivaron.
El Estado será siempre responsable por toda expropiación que así lleve a cabo el Poder Ejecutivo o por los daños y perjuicios causados por la ocupación, y pagará su valor dentro de un término no mayor de cinco años.”[5] (el subrayado es nuestro).
Como habrán podido notar, surge una diferencia entre la expropiación extraordinaria de la Constitución de 1904 que viene recogida en su artículo 42 y la de 1941 citada ut supra, la misma consiste en que indemnización podrá realizarse durante o después de la emergencia que hace necesaria la expropiación, esto supone un cambio importante, pues posiblemente por la experiencia que habían tenido los gobiernos, se llegó a la conclusión de que si en realidad se estaba hablando de una emergencia, el requisito de indemnización previa, era un obstáculo para el actuar de la Administración. También es importante destacar que de manera taxativa se establece que el Estado siempre será responsable por toda expropiación que realice, lo cual se puede traducir como el mínimo de seguridad jurídica que revestirá a la persona que fue privada de su propiedad.
Fuentes
[1] Cabanellas de Torres, Guillermo. (2001). Diccionario Jurídico Elemental. (15.° ed.). Editorial Heliasta S.R.L., Argentina. p. 160.
[2] Constitución de la República de Panamá de 1904, artículos 33 y 42.
[3] Constitución de la República de Panamá de 1941, artículo 47.
[4] Moscote, José Dolores. (1960). El Derecho Constitucional Panameño. Edición Conmemorativa. Universidad de Panamá. p. 208 – 209.