Aspectos generales del Fallo de 28 de enero de 2021.
CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS
En el presente artículo se abordan aspectos generales del Fallo de 28 de enero de 2021, en donde el Pleno de la Corte Suprema de Justicia estudia la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de marzo de 2020 en el cual se declaraba el toque de queda en todo el territorio nacional y se dictaban otras disposiciones.
En líneas generales el mencionado Decreto establecía; 1) Toque de Queda en todo el territorio nacional, siendo este aplicable a toda la población y; 2) Una lista personas que estaban exceptuadas del toque de queda debido a que eran considerados como parte de actividades esenciales.
La Demanda de Inconstitucionalidad fue promovida por los Licenciados José Alberto Álvarez y Rubén Elías Rodríguez, toda vez que sostenían que el Decreto N°490 era violatorio del artículo 27 de la Constitución, el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, todos ellos referentes al derecho de circulación. El argumento de los demandantes consistía en que la medida expedida por el Ejecutivo vulneraba el derecho que tiene toda persona a transitar de manera libre por el territorio nacional, agregando que, una limitación del mismo sólo sería posible por medio de la facultad que otorga al Consejo de Gabinete el numeral 5 del artículo 200 de la Constitución Política, es decir, decretando el estado de urgencia contemplado en el artículo 55 del mismo texto, lo que implicaría la suspensión de las garantías fundamentales, incluyendo el artículo 27 en donde se establece el derecho al libre tránsito.
En este punto es importante hacer un alto, toda vez que se logra apreciar que lo que atacan los demandantes no es el fondo de las medidas o la necesidad de tomar acciones para evitar la propagación del COVID-19, lo que atacan es el procedimiento utilizado por parte del Órgano Ejecutivo para establecer esas medidas, por lo tanto, el verdadero debate constitucional – a mi concepto – radica en si es posible limitar el libre tránsito por medio de un Decreto Ejecutivo o si por el contrario, es necesario que el Consejo de Gabinete decrete el estado de urgencia en mérito de lo dispuesto en el artículo 55 de la Constitución. La cuestión no es de menor relevancia, toda vez que dependiendo de hacia donde se incline la balanza en el debate constitucional, podemos obtener una postura en donde sólo será posible limitar el movimiento en base a una serie de presupuestos estrictos y sin demasiado margen, lo que se traduce en una preponderancia de las garantías sobre las decisiones que en su momento puede tomar el Órgano Ejecutivo, por lo que este tendría que pensar seriamente si existen los presupuestos necesarios para imponer medidas sin que estas violen el orden constitucional. Por otro lado, si la balanza toma otra dirección, la Corte estaría dejando sentado que a su criterio, el Órgano Ejecutivo puede limitar derechos como el de movimiento con objeto de evitar la propagación de enfermedades como la del COVID-19 sin que ello implique activar o hacer uso de la excepcionalidad que permite el artículo 55 antes mencionado y fundamentando su actuar en base a otras normas constitucionales y legales, lo que se traduce en una mayor libertad del Ejecutivo para imponer medidas y nos guste o no, la posibilidad de una mayor limitación de las garantías fundamentales.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
Dicho lo anterior, es necesario traer a colación el concepto del Ministerio Público, que en esta ocasión estuvo en manos del Procurador de la Administración y que emitió por medio de la Vista N°809 de 4 de septiembre de 2020, en donde le solicitó al Pleno de la Corte que declara que no era inconstitucional el Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de marzo de 2020, toda vez que eran medidas adoptadas por el Ejecutivo para evitar la propagación del COVID-19 y que tales medidas encontraban fundamento en el propio artículo 27 de la Constitución y los artículos 109 y 110 del mismo texto. Con respecto a las normas internacionales de protección de los derechos humanos, el Procurador expresa que al igual que en nuestra Constitución, estos instrumentos también establecen que derechos como el de libre tránsito y residencia, pueden ser limitados para proteger la salud pública.
DECISIÓN DEL PLENO
En mérito de las realidades fácticas que rodean el debate constitucional en cuestión y según el Pleno, para cumplir con el mandato de fundamentar las decisiones judiciales y de ese modo garantizar el debido proceso establecido en el artículo 32 de la Constitución, deciden que es necesario hacer un recuento histórico de las circunstancias que rodean el acto demandado de inconstitucional, llevando esto a que mencionarán la aparición del COVID-19, su propagación en el mundo, las medidas que habían sido adoptadas a nivel internacional para evitar su propagación y la forma en la en ese momento estaba afectando a la República de Panamá, consideraciones que encontramos interesantes, pero que se alejan del objetivo del presente artículo, que es mostrar una síntesis del pronunciamiento de la Corte, por lo que las obviaremos, de igual manera en la bibliografía del presente artículo podrán encontrar el fallo completo por si les interesa estudiarlo más a fondo.
Siguiendo con su análisis, la Corte antes de entrar de lleno en el aspecto constitucional decide pronunciarse preliminarmente con respecto a los artículos convencionales que fueron citados por los demandantes y que tras advertir que los mismos no habían reproducido el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su totalidad dejando fuera los puntos en donde se establece que pueden darse limitaciones a la circulación y que estos a su criterio, tampoco tomaron en cuenta el contenido integral del artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, manifestaron lo siguiente:
“Como se observa, las normativas traídas a colación ponen de relieve que, por regla general, toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado posee el derecho a circular libremente por él; no obstante, la propia excerta establece limitantes a dicho derecho de circulación, entre otra causas, cuando sea necesaria la protección de la Salud Pública de la población.
Es por ello, que queda de manifiesto que el derecho a la circulación reconocido en las disposiciones convencionales a las que se ha hecho referencia no es absoluto, sino que se encuentra supeditado a la no concurrencia de otros aspectos que puedan limitarlo.” (Fallo de 28 de enero de 2021, pág. 19)
De manera interesante, el Pleno de la Corte expone que el análisis que realizarán, no se limitará al aspecto constitucional, sino que también tendrán en cuenta el tema convencional. Lo anterior es curioso, puesto que nos permite ver que aunque no son muchos los pronunciamientos en los que se alude al tema de las convenciones que protegen derechos humanos, cada vez son más los que sí lo hacen, incluso en temas constitucionales. Si bien la forma en la que muchas veces se interpretan las convenciones puede ser objeto de debate por algunos grupos de la sociedad, no se debe perder de vista el gran avance que supone que nuestro máximo tribunal de justicia acoja instrumentos de carácter internacional al momento de tomar decisiones, situación que hace unas décadas atrás sería impensable para muchos. Cada vez más nos acercamos a una Administración de Justicia que busca aplicar la norma que sea más beneficiosa o que proteja más a la persona y eso no puede dejar de resaltarse.
La Corte empieza su análisis trayendo a colación el artículo 27 de la Constitución Nacional y resaltando que al igual que las normas convencionales “la propia normativa establece que dicho derecho se encuentra sujeto a las limitaciones que impongan las leyes y los reglamentos de salubridad.” (Fallo de 28 de enero de 2021, pág. 21)
Luego el Pleno trae a colación los artículos 109 y 110 de la Constitución Nacional y expone lo siguiente:
“De la atenta lectura de los artículos en cuestión, se desprende que el Constituyente le asignó la obligación al Estado Panameño de salvaguardar la salud de la población en la República, siendo indispensable para tal fin, entre otros aspectos, combatir las enfermedades transmisibles, situación que en algunos casos requiere de la adopción de medidas de inmunización, profilaxis y tratamiento a fin de lograr dicho objetivo.
En este sentido, el artículo 109 declara sin reservas que es la esencia en la actividad del Estado velar por la salud de la población de la República, no limitándose a enunciar los derechos sanitarios que tienen los individuos: promoción, protección, conservación, restitución y rehabilitación de la salud, sino que también establece la obligación del individuo de conservar la salud.
Con un clara visión de esa obligación, el artículo 110 de la Constitución determina que le corresponden primordialmente al Estado, una serie de actividades, integrando las funciones de prevención, curación y rehabilitación de enfermedades.” (Fallo de 28 de enero de 2021, págs. 23-24)
Tras desarrollar algunas normas de derechos humanos, la Corte define hacia dónde se va a inclinar la balanza del debate constitucional, toda vez que expuso lo siguiente:
“Así las cosas, tenemos que ante una pandemia ocasionada por el Coronavirus COVID-19, que había afectado y sigue perjudicando múltiples países a nivel mundial y que amenazaba con dañar la vida y la salud de sus ciudadanos, el resultado procedente y pertinente que el Estado estableciera una medida de profilaxis sanitaria, como lo es la cuarentena y el toque de queda (…).
Es por ese motivo, que frente a los hechos concretos que motivaron la expedición del Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de marzo del 2020, en otras palabras, frente a la situación de emergencia médica planteada por la pandemia COVID-19, el Estado panameño tenía el mandato constitucional de velar por la vida y la salud de la población de manera primordial.
(…)
Ahora bien en lo que respecta al Organismo que ejecutó las estrategias establecidas por el Estado, es decir el Ministerio de Salud, debemos reiterar que de acuerdo al contenido del artículo 27 de la Constitución Política, el Derecho a la circulación se encuentra sujeto, entre otros aspectos, a las limitaciones que impongan las leyes de salubridad. Esto, en concordancia con lo normado en el numeral 4 del artículo 110 de la Carta Fundamental que obliga al Estado a combatir las enfermedades transmisibles y a adoptar medidas de profilaxis para el cumplimiento de tal fin.
Así las cosas, se puede establecer que, las disposiciones legales contenidas en el Código Sanitario (Ley 66 de 10 de noviembre de 1947) facultan al Órgano Ejecutivo para la adopción de medidas en materia de salud (…).
(…)
Cuando el Órgano Ejecutivo expide el Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de marzo de 2020, lo hace en los términos que la Constitución y la Ley le obliga y le faculta: intervenir de manera primordial en la solución de los problemas de salud pública.” (Fallo de 28 de enero de 2021, págs. 24-28)
De lo citado, resulta evidente que a consideración del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, las medidas adoptadas por el Órgano Ejecutivo tenían tanto un respaldo constitucional como un respaldo legal, que tal y como se expuso, era el Código Sanitario. Sabiendo la Corte que seguía presente el tema de si se debía declarar el “estado de urgencia” para poder aprobar las medidas, de manera bastante breve señalaron que en este caso en particular, el mismo no era aplicable, toda vez que sólo encuentra cabida en dos supuestos específicos que son “guerra exterior” y “perturbación interna”.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, declaró que el Decreto Ejecutivo N°490 de 17 de marzo de 2020 no era inconstitucional.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO OLMEDO ARROCHA OSORIO
Del salvamento de voto del Magistrado Arrocha destacamos lo siguiente:
“2.- Se debe reflexionar sobre ¿Qué es declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto o norma? Para responder esta pregunta debo ubicarme en la comprensión que la declaratoria requiere de una dinámica de interpretación y argumentación que, en base a la evolución constitucional, ya no puede descansar solo en una labor de subsunción o de silogismo de la norma constitucional con relación al acto o disposición reprochado. De allí que, muchas veces no puede la interpretación basarse en la literalidad de la norma, como si se tratara de la aplicación de una regla hermenéutica en sede de legalidad
.La mayoría de las discusiones constitucionales se originan por confusiones conceptuales, por ambigüedades e insuficiencias del lenguaje. Nuestra labor, como interpretes constitucionales, es detectar los enredos y proceder con técnica a su disolución. Para hacerlo debo intuir la intención del constituyente, conocer el contexto social en que se produjo y, luego, actualizarla trayéndola a valor presente.
(…)
3.- No coincido con el enfoque de razonamiento que dirige a la conclusión decisoria del Fallo; por cuanto que, considero, no es congruente con el reproche argumentativo del activador constitucional.
En efecto, la resolución de la cual disiento, en gran parte se apalanca en justificar y explicar las medidas tomadas mediante el acto normativo del Órgano Ejecutivo demandado. Pero, es que el suscrito, tampoco el activador constitucional, dirigimos el enfoque argumentativo en contra de las medidas en sí, sino con relación a la idoneidad de la instrumentalización normativa de éstas, en todo caso.
4.- Así pues, la resolución de la mayoría del Pleno de esta Corporación de Justicia, deja de ponderar y tomar en cuenta parte de los alegatos presentados. (…). Tanto en su memorial como en documento adjunto se refiere a la Nota PANA-OEA-7-121 de 25 de marzo de 2020 que la Misión Permanente de Panamá ante la Organización de los Estados Americanos le dirige a la Secretaría General de la OEA (…).
De acuerdo al contenido de dicha comunicación, ésta se realiza en cumplimiento del numeral 3 del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, de la cual Panamá es signataria que establece el deber de los Estados partes, con relación a las garantías, que al hacer “…uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados partes de la presente Convención por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que haya suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión”.
(…)
Es decir, el Estado panameño ha reconocido, a través de la gestión diplomática antes descrita, que se han tomado medidas normativas que han afectado derechos fundamentales. Por tanto, desde mi punto de vista, el Pleno, al decidir esta causa constitucional, debió reconocer que la medida impugnada materialmente sí afectaba derechos fundamentales de la población panameña, contrario a la sensación que emana del fallo acuerpado por la mayoría de los Honorables Magistrados(as).(…)
6.- A mi juicio, deberíamos preguntarnos: ¿Es posible limitar o suspender las garantías y libertades para proteger la salud de la población? La respuesta que yo daría sería Sí; porque es una justificación de un estado de excepción constitucional. Luego, lo siguiente que deberíamos preguntarnos es: ¿De qué forma se puede hacer, formalizar o constituir ese estado de excepción constitucional? Contrario a lo planteado por el Fallo, soy del criterio que la interpretación que deberíamos hacer es que el constituyente solo previó que se podía hacer mediante la forma que establece el artículo 55 de la carta fundamental; y, además, porque resulta lo mejor para la democracia y el control del ejercicio del poder.
(…)
De hecho, en el artículo 110 de la Constitución Política el constituyente complementa el artículo 109 de dicha carta fundamental, enumerando en una lista cerrada, justamente, cómo el Estado debe cumplir con el Derecho de Acceso y Protección a la Salud que viene como una promesa en esta última norma. De la lectura de ésta no se alcanza a ubicar que se permita restringir los derechos fundamentales para proteger el derecho humano de tipo social, como lo es la Salud. Tampoco emerge dicha posibilidad del Código Sanitario.” (Fallo de 28 de enero de 2021, págs. 33-36)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS RAMÓN FÁBREGA
Del salvamento de voto del Magistrado Fábrega destacamos lo siguiente:
“En el caso particular del derecho al libre tránsito, que principia la motivación del acto impugnado, resulta pertinente enfatizar que está concebido en el artículo 27 de la Constitución Política de Panamá, en estos términos: “Toda persona puede transitar libremente por el territorio nacional y cambiar de domicilio o de residencia sin más limitaciones que las que impongan las leyes o reglamentos de tránsito, fiscales, de salubridad y de migración”.
Por tanto, considero que (…) la afectación de los derechos a favor de los habitantes del país, que consagra la Constitución Política de la República de Panamá, debía estarse regulando por el Estado panameño, no sólo a través de una ordenanza diáfana y actualizada que enmarque el momento coyuntural que se vive, sino con fundamento en el instrumento jurídico que instituye la propia Carta Fundamental; la Ley.
(…)
Puntualizo que las circunstancias que sustentan la actuación del Órgano Ejecutivo son comprensibles, sin embargo, la inexistencia de la referida legislación especial, cimienta mi desacuerdo con el mecanismo de regulación y/o restricción de la movilidad ciudadana -Decretos Ejecutivos- que el Gobierno Nacional ha implementado para contrarrestar la propagación de la enfermedad infecciosa de coronavirus a causa del SARS-CoV-2.” (Fallo de 28 de enero de 2021, págs. 42-43)
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA ANGELA RUSSO DE CEDEÑO
Del salvamento de voto de la Magistrada Russo destacamos lo siguiente:
“Debo advertir, que si bien, la Constitución Política de la República de Panamá dispone en el artículo 109 que, es función del Estado velar por la salud de la población, así como desarrollar actividades que combatan las enfermedades transmisibles por mandato del artículo 110 del texto constitucional, esto no puede traducirse como una consecuencia inmediata que las medidas que se adopten, puedan restringir garantías fundamentales de los individuos, como es el caso que nos ocupa donde se demanda la infracción del derecho de libre tránsito de las personas por el territorio nacional.
(…)
En ese sentido, soy del criterio que el acto demandado se aparta no solo del contenido de la carta fundamental, sino también de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, instrumentos internacionales reconocidos por la República de Panamá, porque el Órgano Ejecutivo al adoptar las medidas sanitarias en razón del COVID-19, no se apegó al procedimiento dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico para la suspensión parcial o total de las garantías fundamentales de los ciudadanos, por consiguiente el acto demandado es inconstitucional.” (Fallo de 28 de enero de 2021, pág. 44)
Fuentes